自行车道变成停车场 北京的自行车如何回归城市

 快乐飞艇     |      2019-01-18 13:36

  在全球可持续发展、生态宜居、人本化浪潮的大趋势下,越来越多的城市开始重新上走自行车回归之路。北京,正是在自行车发展的逆境中奋勇前行的勇士之一。

  北京的自行车曾经走过了怎样的道路?今天面对怎样的境遇?未来的路在哪里?带着这些问题,我和几位同事组成研究小分队,走上了探索北京未来自行车交通发展的道路,一干就是十余年。十余年间,不同观念和思想的碰撞,几乎从未间断。今天的我,更是几多感慨,几多困惑,甚至几多无奈。抱着对未来满满的期待和希冀,我写就此文。

  20世纪80年代,北京的马路上跑的多是卡车,仅有的几辆小汽车,大多来自政府机关和企事业单位。80年代中后期,北京街头汽车慢慢多了起来,但汽车对中国普通市民仍然只是个梦。当时,自行车是最普及的平民化交通工具。

  统计数据显示:1986年,北京市自行车交通出行比例为62.7%。每日上下班时壮观的自行车流,使中国成为外国人眼中的“自行车王国”。1982版北京城市总体规划提出,在当前和今后一个时期内,自行车是北京市区的重要交通工具。道路空间资源的分配更加侧重于自行车交通,一般干路上每侧布置5-8米宽的自行车道。

  进入20世纪90年代,私家车开始进入更多人的生活。但当时能买车的人还是富豪阶层,自行车仍然是普通市民出行的主要交通工具。

  第一个阶段是1993-2004年间,这一阶段自行车交通环境持续恶化,而管理者一直忽视这一问题。1994年4月,中国政府公布《汽车工业产业政策》,第一次正式认可了私人购买汽车的合法性,即认可了老百姓拥有私家车的权力。随着机动车的增长,此阶段的交通政策已经开始侧重于以解决小汽车的出行和停放为主。在1992版的北京城市总体规划中规定:7米宽以上的自行车道可以停一排机动车。原来宽阔的自行车道逐渐被机动车侵占,自行车出行环境逐渐恶化。

  第二个阶段是2004-2011年间,这一阶段自行车交通环境仍然持续恶化,但恶化的速度放缓,同时政府开始关注并重视自行车交通问题。

  2004年6月1日,《汽车产业发展政策》正式实施。而已经实施10年的《汽车工业产业政策》寿终正寝。与1994年版政策相比,新政策首次将汽车工业产业政策与汽车消费政策合二为一,提出“培育以私人消费为主体的汽车市场”。此时,北京市机动车保有量已突破200万辆,自行车通行空间被蚕食的现象越来越严重。

  与2004年以前不同的是,这一阶段北京市政府开始关注和重视自行车交通问题。在2004版的北京城市总体规划中,首次明确提出自行车交通发展战略,提出“倡导自行车交通,道路建设要注重为自行车交通创造良好条件,快乐飞艇实现交通资源的公平分配”。自此,北京市开展了大量自行车交通方面的规划和研究工作。

  与此同时,北京市逐渐重视自行车交通环境的建设,陆续进行了一些自行车出行环境的改善工作。但由于历史欠账太多,政府层面的重视更多是在规划上,而实施往往雷声大雨点小,难以扭转自行车交通出行比例下滑的势头。截至2011年,北京市自行车出行比例跌至15.1%。

  2012年以来,自行车作为一种无污染、低能耗、有益健康的交通工具,重新回到人们的视野。北京市政府将自行车作为发展公共交通不可缺少的一部分,尤其重视自行车接驳其他交通方式的功能,并开始大力推广公共自行车。

  2012年北京市交通委公布的《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》将“推进绿色交通体系建设”作为主要任务及重点项目之一。提出将重点排查并完善中心城及功能区自行车系统,在CBD等重点地区、重点大街和历史文化保护区建设一批自行车示范区。与此同时,自行车交通环境治理工作相继启动并持续推进,自行车交通出行环境逐渐得到改善。

  2016年,共享单车登陆北京,越来越多的人开始选择自行车出行。虽然共享单车带来了各种各样的问题(如停放混乱),但不可否认的是,这一新生事物对自行车复兴起到了积极的推动作用。

  2015年以来,北京市政府对自行车交通的重视达到了前所未有的程度。《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》提出,“十三五”时期五环内要治理完善3200公里连续成网的自行车道路系统。2015年—2016年,北京市交通委和规土委联合组织编制《北京市自行车和步行交通规划》,这是北京首个全市范围的自行车和步行交通专项规划,也是国内特大城市中第一个覆盖全市范围的自行车和步行交通专项规划。

  2017年9月,中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》,北京市首次在城市总体规划中提出“建设步行和自行车友好城市”的发展目标,并提出构建连续安全的步行和自行车网络体系。一大批规划研究项目也陆续启动和快速推进,规划的龙头作用得到强化。《北京城市副中心步行和自行车交通规划》、《北京市自行车专用路系统规划研究》、《首都功能核心区交通规划设计导则》、《回龙观至上地软件园自行车专用路示范工程规划》等十几项规划项目陆续编制完成。东城区等行政区、CBD等重点功能区的步行和自行车交通规划编制工作相继启动。

  北京拥有总里程全球第一的自行车路网,但遗憾的是,自行车当下却无路可走。原因是很多自行车道被机动车停车或行车占用,造成实际有效通行空间非常有限。我们对北京中心城区五环范围内的全部自行车道进行的普查分析表明,56%的自行车道被机动车停车占用;75%的自行车道有效宽度不足2.5米,国标达标率仅25%;有效宽度不足1.5米的自行车道高达50%。

  这么宽的自行车道,自行车真正能用的空间,几乎没有。本文图片均由作者提供?

  在这样的背景下,自行车逐步回归北京城的关键之一,是让自行车重新夺回原本就属于自己的通行路权。然而,路权回归谈何容易?

  北京长期背负着交通拥堵、机动车停车难这两座大山。对一些部门来说,缓解交通拥堵和治理停车难题远比自行车交通更重要和迫切。而对前者而言,占用自行车道的办法则既简单又有效。由此,自行车道自然成了“最方便”的停车场。管理部门在很多道路的自行车道上施划了大量的合法停车位,对车辆进出停车位影响自行车交通的现象,似乎视若无睹。一些准备停车入位的机动车,甚至按喇叭催促前面正常通行的自行车。除了合法停车位,还存在大量的机动车非法侵占自行车道停车的现象。产生这种现象的原因既有执法管理不到位,也有默许的成分。

  由此,从根源上解决机动车停车问题(而不是仅盯着自行车道),释放被合法和非法占用的自行车道空间,是自行车路权回归的前提和根本。

  北京也在下大力气攻坚机动车停车难题。北京市规土委于2017—2018年组织编制完成全市各行政区停车专项规划。2017年11月16日,北京市政府专题会议提出制定全市地面停车规划,要求明确停车区、临停区、禁停区,做好总量控制。随后,东城区、西城区等行政区陆续启动地面停车规划编制工作。2018年7月11日,《北京市交通综合治理领导小组办公室关于印发北京市地面停车位规划与施划工作指南(试行)的通知》中提出了各区完成车位施划和标志标线设置工作的时间要求:东城区、西城区、通州区于2018年9月底前完成,中心城其他地区于2019年3月底前完成,而其他各新城区于2019年8月底前完成。

  随着这项工作逐步深入,一些矛盾和问题也逐渐暴露出来。一方面,地面停车规划的编制单位、实施部门、属地管理部门之间的思想观念存在分歧,在处理机动车停车与自行车道之间的关系上共识不多。实施部门和属地管理部门迫于上级考核压力、执法压力以及民众停车诉求,往往牺牲自行车的独立路权,将其让位于机动车停车位;另一方面,不同的规划编制单位所采用的规划目标、规划思路等也存在很大差异。这既有编制单位自身的技术水平的原因,也有来自甲方的压力和诉求。各方均要编制“接地气的规划”,但对于什么才是真正接地气的规划,却有着不同的理解。由此造成不同编制单位编制的停车位规划,存在理念、思路、落地方案等多方面的差异。

  上述问题造成了大量机动车停车位仍然占用自行车道空间。其中分为两种情形:一是现状自行车道被违法停车占用,顺理成章地被施划了停车位,即违法停车行为合法化;二是现状自行车道上已经施划了合法停车位的,维持现状。

  长期存在的交通管理问题,似乎通过本轮地面停车规划得到了解决。然而,却给刚刚踏上回归之路的自行车交通当头一棒。北京新总规提出的“构建连续安全的步行和自行车网络体系,保障步行和自行车路权”目标的实现,更加遥不可及。如果决策者将实现规划目标视为远期甚至远景的事(这似乎代表了很多部门、很多人的观点),而近期仍然我行我素,恐怕规划目标永远只是一个水中的月亮。

  现状违法占用自行车道停车的空间被施划了停车位,使违法行为合法化。有关部门极力推崇的自行车道彩色铺装宣示路权的做法,根本没有起到作用。

  自行车道被一分为二:一部分空间用来停车,另一部分空间作为进出车位的通道。如果车辆连续进进出出,自行车基本无法正常通行。

  北京作为特大城市和国家首都,承载的功能高度复合,诉求极其多元,道路交通常态性拥堵,机动车停车供需矛盾突出,而城市建设用地稀缺,传统风貌保护要求高、范围广。在这样的现实面前,北京新总规高调确定了“建设步行和自行车友好城市”的发展愿景。这既是一种担当,更是一种魄力。

  建设国际一流和谐宜居之都不仅是中央对北京的要求,也是顺应城市发展规律的客观需要。建设和谐宜居之都,就要把“以人民为中心”作为城市发展的出发点和落脚点。而自行车和步行交通是人民体验城市生活最直接的方式。在这种情况下,北京市自行车和步行出行环境迫切需要实现质的飞跃。这种飞跃,应当从新总规批复之日起,就踏上征程。

  有人说,鱼和熊掌不能兼得,现实的交通拥堵和停车困境无法兼顾自行车路权问题。我却不这样认为。我认为,关键问题是如何统筹利用好道路的时空资源,要在宝贵而有限的道路时空资源中,为自行车保障必要的发展空间。道路空间中如果必须承担机动车停车功能,那么应该避免机动车停车对自行车通行环境带来负面影响。至于办法,取决于相关部门是否有足够的勇气、担当和魄力。以下是我的一些建议和办法。

  (一)厘清停车需求方,明确哪些需求是应全力保障的。只保障应该保障的需求,让宝贵而有限的道路空间资源得到合理利用。

  从北京的现实人口、资源、环境、交通状况来看,出行停车需求是需要挤压的,尤其在中心城区(特别是核心区)。从规划来看也是如此。北京新总规明确提出,“按照控拥有、限使用、差别化的原则,划定交通政策分区,实施更科学、更严格、更精细的交通需求管理”,以及“综合利用法律、经济、科技、行政等措施,分区制订拥车、用车管理策略,从源头调控小客车出行需求”。因此,原则上只有居民夜间的基本停车需求是需要尽力保障的。

  北京某街道两侧公建、酒店林立,公建、酒店内部均配建了充足的地下停车设施。但有关部门却占用街道两侧的自行车道施划了24小时停车位。停在此处的车辆要么在此上班,要么是前来公务、休闲、消费的。这些出行停车需求应由公建及酒店配建的停车场来解决。谁吸引来的车辆,就由谁来解决停车需求。这类现象在北京不是个例。

  (二)解决停车需求,首选方案不是施划地面停车位,而是挖潜利用既有停车资源和共享停车。

  第一种现象:居住小区内部停车位大量空闲,而小区外部市政道路两侧却停满了车,合法停车和违法停车均有。

  我认为,无论道路两侧的停车行为是否合法,都是不可取的。居民的停车需求首先应由居住小区的配建停车场解决,而不是占用公共资源来停车。公共道路两侧占用自行车道施划的“合法停车位”是不科学不合理的。因为,它只想着为小汽车服务,而弃自行车于不顾。非法占用自行车道来停车的行为就更不必说了。如果说,小区内部停车空间已经饱和,可以另当别论。

  某居住小区配建了充足的地下停车设施,由于停车位只售不租,造成大量停车位空闲(上两图)。而小区外部市政道路两侧的自行车道上却停满了车,而且是合法停车、不收费(下图)。这一现象在北京不是个例。?

  某居住小区,内部车位很多,但均需停车收费,而小区外部市政道路两侧却可以免费停车。由此造成小区内部地面停车位大量空闲(上图),大量居民车辆停在小区外部市政道路两侧,而且是合法停车、不收费(下图)。可以看到,停车位几乎完全占用了自行车道,自行车只能与机动车混行。这一现象在北京不是个例。

  第二种现象:公共建筑内部停车位大量空闲,而附近居住小区停车位严重缺乏,大量车辆只好停在周边市政道路两侧。

  目前,北京绝大多数的大中型公共建筑已经配建了大量的机动车停车设施,这些停车设施很多仅供内部使用,夜间空置率普遍较高。而附近老旧居住小区内部停车设施严重不足,车辆占用小区消防通道、占用周边市政道路违章停车的现象比比皆是。如果公共建筑内部停车位能夜间错时开放给附近居民停车(即共享停车),那么,居住小区的停车问题将得到缓解。

  目前很多公建单位心存顾虑,没有积极性,这是共享停车推进困难的主要原因。需要尽快研究制订一套完善的配套政策和机制,消除他们的种种顾虑。相关部门的工作重心不应该是到处去找可以建停车场的用地,而是抓紧开展这项研究工作,并尽早出台政策和机制。只有这样,共享停车才能扫除种种障碍,让越来越多的车能夜间开进大厦停车场。

  某街道两侧均有大型公建,且均配建了数百个机动车停车位,夜间大量车位闲置,白天也有一定数量的车位空闲。该街道两侧全天停满了小汽车,一侧完全占用自行车道施划了停车位(图左侧);另一侧未施划停车位,但车辆自发占用了一条机动车道来停车(图右侧)。夜间停放的车辆多为街道两侧居民,白天停放车辆多为来此上班的人。“街道两侧停满VS公建内部车场空闲”,这一现象在北京同样不是个例。?

  (三)以上建议无法解决的停车需求,才可以考虑利用道路空间来适当满足部分停车需求,但必须以保障自行车和行人的通行空间为前提。

  道路的基本功能本不是停车。停车设施的主体空间也不是道路空间。道路路内停车主要是作为近期缓解停车供需矛盾的一种过渡措施。未来随着路外公共停车场的逐步建设,路内停车将大幅减少并严格控制和管理,同时以短时临时停车为主,很多区域甚至将完全取消路内停车。

  我认为,北京全市各区正在开展的道路路内停车规划工作,关键是要避免顾此失彼,得不偿失。为此,应努力做到“三个避免”:一是避免对行人的正常通行空间和交往空间产生不利影响;二是避免对自行车交通出行环境产生不利影响;三是避免对街道两侧公共空间的合理使用产生不利影响。

  以此为前提,采用“统筹兼顾,全面提升”的总体思路,做到“两个统筹、两个着眼”:一是统筹道路红线内外空间,将视角由道路红线范围扩展到建筑前空间;二是统筹各种交通方式需求,要综合考虑和协调行人、自行车、各类机动车的停与行的需求,而不仅仅考虑机动车的停车需求。

  第一个“着眼”是着眼街道整体环境品质的提升,要在实现机动车停放有序的同时,让街道整体通行环境和景观环境得到改善和提升;第二个“着眼”是着眼市民出行体验的改善和提升。

  总体来说,白天出行车位的施划应遵循严格控制与减量化的原则,并且要以保障行人和自行车的交通空间为前提,不能保障的就不施划车位;夜间居民停车位可采用限时停车位的方式,车位施划可适度宽松,必要时甚至可以占用自行车道或者机动车道(夜间用来停车,白天禁止占用),以尽量解决居民夜间停车问题。如果白天仍有大量的居民刚性停车需求得不到满足,则可以考虑适当减少机动车的通行空间,如单向或双向各减少一条机动车道用来停车。

  以下给出一些具体的做法,可供参考。不过,这些做法将考验政府的勇气,更需要政府的决心和魄力。

  占用自行车道施划全天停车位:此路的自行车道非常宽,将其缩窄至规范要求的宽度后,余下空间可以用来施划机动车停车位 + 车辆进出通道。不足之处是栏杆太高,如安装矮小型栏杆或不设置栏杆,而是通过地面高差产生隔离效果可能更好。

  内嵌式停车位:重新优化路权分配,将原先紧邻路缘石施划的停车位进行空间上的调整,让自行车道位于最外侧并且与机动车之间进行物理隔离,内侧空间留给小汽车停车和通行。此做法实现了机动车、自行车各行其道,互不干扰。?

  占用机动车道施划夜间限时停车位:仅供机动车夜间停放,白天禁止停车。此举既解决了沿线居民夜间停车难问题,又不影响白天机动车的正常通行,更为重要的是,自行车的独立通行空间得到了有效保障。一举三得!

  占用机动车道停车:一幅路道路,用栏杆保障自行车独立路权,让机动车在停与行之间进行空间资源的内部协调和分配。

  占用机动车道停车:三幅路道路,自行车道为独立路权,机动车不再停在自行车道上,而是停在机动车道上。

  自行车道空间,被公开作为车辆排队通道。自行车只能在机动车道上通行。而且这里竖立的禁停标牌让人看不懂,究竟“让”,还是“不让”停车?

  小小自行车,肩负大使命,承载大智慧。于政府,是以小见大,践行以人民为中心的城市发展理念的重要媒介;于市民,是社会公平与人文关怀的体现与见证;于城市,是建设和谐宜居之都的应有之道。

  首都的事没有容易的事,发展首都自行车交通更是难啃的硬骨头。需要政府的勇气、担当,更需要魄力。勇担当就会有作为,有魄力才会有奇迹。把自行车交通做好了,会成为全国兄弟城市竞相比肩的榜样;做得不好,也容易成为兄弟城市甚至国际城市拿来比较的靶子。

  自行车回归的路就在前方,要真正到达终点,不是靠喊口号、表决心,而是靠实际行动。自行车的命运,掌握在城市政府和每一位市民的手中,也诞生于城市政府和每一位市民的共同努力中。